In data de 21.10.2015, Ministerul Finanţelor Publice a trimis Consiliului fiscal, prin adresa nr. 419367/20.10.2015, proiectul celei de-a doua rectificari a Bugetului general consolidat pe anul 2015, Nota de fundamentare si proiectul Ordonantei Guvernului cu privire la rectificarea bugetului de stat, precum si Nota de fundamentare si proiectul Ordonantei Guvernului pentru rectificarea bugetului asigurarilor sociale de stat pe anul 2015, solicitand in temeiul art. 40 alin. (2) din Legea responsabilitatii fiscal-bugetare nr. 69/20101 (LRFB) opinia Consiliului fiscal cu privire la acestea.
Coordonatele proiectului celei de-a doua rectificari bugetare – respectarea regulilor fiscale Comparativ cu bugetul aprobat in urma primei rectificari bugetare, veniturile si cheltuielile bugetului general consolidat (BGC) cresc cu 3,03 miliarde de lei, astfel incat deficitul BGC este proiectat sa se mentina la nivelul de 13.004 milioane lei. Art. 12 lit. b) si c), art. 24 si art. 26 alin. (5) ale LRFB stipuleaza obligativitatea plafoanelor statuate prin Strategia fiscal-bugetara si legea companion privind plafoanele bugetare pentru urmatorii indicatori: soldul BGC, soldul primar al BGC, cheltuielile totale nete de asistenta financiara din partea Uniunii Europene (UE) si a altor donatori, precum si pentru cheltuielile de personal – posibilitatea majorarii cheltuielilor totale cu ocazia rectificarilor bugetare este prevazuta doar in cazul in care aceasta se refera exclusiv la plata serviciului datoriei publice, respectiv plata contributiei catre bugetul UE.
Prima rectificare bugetara consemna deja depasiri majore ale plafoanelor obligatorii descrise mai sus si statuate in Legea 182/2014 (Legea pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificati in cadrul fiscal-bugetar in anul 2015), atat in cazul cheltuielilor de personal (cu 1.481 milioane lei), cat si in cazul cheltuielilor totale nete de asistenta financiara din partea UE si a altor donatori (cu 4.932 milioane lei). in plus, la momentul respectiv a intervenit si lipsa de conformare cu regulile statuate de art. 17 alin. (2) (care interzice majorarea cheltuielilor de personal pe parcursul anului cu prilejul rectificarilor bugetare) si ale art. 24 (care interzice majorarea cheltuielilor bugetului consolidat, nete de asistenta financiara din partea UE si a altor donatori cu prilejul rectificarilor bugetare, in afara de cazul in care aceasta se datoreaza suplimentarii cheltuielilor cu dobanzile ori a celor aferente contributiei Romaniei la bugetul UE).
Modificarile introduse prin proiectul celei de-a doua rectificari majoreaza semnificativ dimensiunea acestor depasiri ale plafoanelor in cazul cheltuielilor de personal (cu 2.286 milioane lei), cheltuielilor totale exclusiv asistenta financiara din partea UE si a altor donatori (cu 3.788 milioane lei) in conditiile cresterii cheltuielilor totale cu 3.027 milioane lei, precum si a reducerii proiectiei privind sumele atrase de la UE cu 781 milioane lei. in plus, se adauga si o adancire de mici dimensiuni (+109 milioane lei) a depasirii plafonului de deficit primar, de asemenea deja consemnata cu ocazia primei rectificari bugetare (204,5 milioane lei). in plus fata de nerespectarea plafoanelor, proiectul celei de-a doua rectificari bugetare incalca si
prevederile art. 17 alin. (2) si ale art. 24 care interzic majorarea cheltuielilor de personal si a cheltuielilor totale nete de asistenta financiara din partea UE pe parcursul anului. Proiectul de act normativ prevede, din nou, obisnuita derogare de la regulile fiscale mai sus descrise, diminuand credibilitatea acestora.
Consiliul fiscal a comentat pe larg in opinia sa asupra proiectului primei rectificari bugetare pe anul 2015 despre inoperabilitatea de facto a regulilor fiscale conexe celei de deficit bugetar statuate in LRFB, in sensul ca acestea nu reusesc nicidecum sa constranga comportamentul autoritatilor in conformitate cu intentia legiuitorului, si a propus fie intarirea aplicarii legii prin limitarea posibilitatii recursului la derogare la un set precis definit de circumstante si introducerea de sanctiuni motivante pentru nerespectarea regulilor fiscale (solutie optima), fie punerea in acord a situatiei de jure cu cea de facto prin afirmarea suprematiei regulii privind deficitul bugetar (in concordanta cu Pactul de Stabilitate si Crestere si Tratatul privind
Stabilitatea, Coordonarea si Guvernanta in cadrul Uniunii Economice si Monetare) si renuntarea formala la setul de reguli conexe. in conditiile in care proiectul celei de-a doua rectificari bugetare vine la pachet cu o noua runda de derogari de la aproape toate regulile conexe celei de deficit bugetar, consideratiile exprimate cu prilejul primei rectificari raman valabile si in cazul de fata.
Coordonatele celei de-a doua rectificari bugetare – veniturile bugetare
Veniturile BGC sunt revizuite ascendent cu 3,03 miliarde lei comparativ cu nivelul programat in prima rectificare bugetara, dar o parte din aceasta revizuire (+688,7 milioane lei) este atribuibila unei noi scheme de compensare in lant a obligatiilor restante fata de BGC (de tip swap), astfel ca veniturile bugetare, nete de impactul schemelor de tip swap, sunt proiectate sa se majoreze cu 2,34 miliarde lei. Categoriile de venituri bugetare care inregistreaza modificari mai importante fata de valorile prognozate cu prilejul primei rectificari bugetare, considerand valori nete de swap, sunt dupa cum urmeaza:
o Impozit pe profit: +155 milioane lei. Actualizarea nivelului programat pe intregul an apare drept justificata in raport cu executia bugetara la zi, caracterizata de o depasire a programului de incasari.
o Impozit pe salarii si venit: +123 milioane lei. Actualizarea nivelului programat pe intregul an apare drept prudenta avand in vedere decizia de achitare in avans fata de esalonarea programata initial a unor drepturi de natura salariala castigate in urma hotararilor judecatoresti, precum si deciziile recente de majorare a salariilor pentru unele categorii de bugetari care sunt de natura sa genereze si incasari suplimentare din impozitul pe venit.
o TVA: +1.236 milioane lei. Consiliul fiscal remarca in opinia sa privind proiectul primei rectificari bugetare faptul ca estimarea veniturilor din TVA era una prudenta, care nu incorpora integral supraperformanta in raport cu programul initial aferent acestei categorii de venituri, de 9,6% la finele primului semestru, chiar si tinand cont de aplicarea cotei reduse de TVA la produsele alimentare incepand cu 1 iunie a.c., iar modificarea proiectiei apare drept justificata. in legatura cu impactul observabil la nivelul incasarilor din TVA al extinderii sferei de aplicare a cotei reduse de TVA la produsele alimentare si servicii de restaurant, desi perioada de timp scursa de la aplicarea masurii nu este suficienta pentru formularea unor concluzii ferme, impactul de runda intai pare sa fie in linie cu cel estimat initial (circa 5,5 miliarde lei pe an). Astfel, asa cum se poate observa si in graficul nr. 1 din anexa, daca in primele 6 luni rata medie anuala de crestere a fluxurilor lunare de TVA colectat se situa la circa 10%, in perioada iulie-septembrie aceasta a scazut la aproximativ 1,8% sugerand un impact lunar al masurii respective de circa 400-500 milioane lei. Daca analizam valorile aferente TVA incasat (cele observabile in executia bugetara lunara, acestea fiind egale cu TVA colectat minus TVA rambursat, fiind influentate astfel si de dinamica rambursarilor care poate suferi variatii lunare semnificative), ritmul mediu de crestere din primele 6 luni de peste 18% a cunoscut o incetinire
semnificativa de pana la aproximativ 7%, fiind de natura sa conduca la o concluzie similara, respectiv un impact lunar al masurii in cauza de circa 400-500 milioane lei.
o Accize: +360 milioane lei. Majorarea proiectiei de incasari la nivelul acestei categorii bugetare apare drept optimista in conditiile executiei bugetare la 8 luni care nu este in masura sa indice o supraperformanta fata de nivelurile programate.
o Contributii de asigurari: +204 milioane lei. Revizuirea poate parea drept prudenta avand in vedere majorarea semnificativa a cheltuielilor de personal ale statului (+2.140 milioane lei) care va genera si incasari suplimentare de contributii sociale de circa 684 milioane lei, dar trebuie tinut cont si de faptul ca majorarea de amploare a acestui agregat de buget operata cu ocazia primei rectificari bugetare (+1.671 milioane lei) aparea la acel moment drept excesiv de optimista. Consiliul fiscal are rezerve asupra cifrei avansate in propunerea de rectificare data fiind executia la zi, considerand ca cel mai probabil incasarile la finele anului vor fi inferioare tintei propuse cu circa 500-800 de milioane lei.
o Venituri nefiscale: +651 milioane lei. Modificarea proiectiei este atribuibila majorarii sumelor incasate din vanzarea certificatelor de emisii de gaze cu efect de sera (+188,5 milioane de lei) si a sumelor incasate peste program la 8 luni.
o Taxe pe utilizarea bunurilor, autorizarea utilizarii bunurilor sau pe desfasurarea de activitati: +413 milioane de lei ca urmare a incasarilor suplimentare din taxe pentru jocurile de noroc.
o Sume de la UE in contul platilor efectuate si prefinantari: -781 milioane lei. Suma proiectata pentru finele anului apare insa drept foarte putin probabil a se realiza avand in vedere incasarile la 8 luni (6.181 milioane lei), care reprezinta mai putin de o treime din tinta bugetara pe intreg anul (19.976 milioane lei). Spre referinta, executia aferenta anului 2014, cu un profil relativ asemanator, a consemnat o majorare a sumelor atrase din fonduri UE in ultimele 4 luni ale anului cu circa 37% fata de o majorare de 223% necesara in anul curent pentru a asigura convergenta catre nivelurile bugetate pentru intregul an.
Coordonatele celei de-a doua rectificari bugetare – cheltuielile bugetare
Cheltuielile bugetare sunt revizuite de asemenea ascendent cu 2,99 miliarde lei sau cu 2,30 miliarde lei daca eliminam influenta noii scheme de tip swap, sursele acestei modificari fiind dupa cum urmeaza:
o Cheltuieli de personal: +2.140 milioane lei. Aceasta majorare este explicata in principal prin decizia de a plati in avans fata de esalonarea initial a unor drepturi de natura salariala stabilite prin hotarari judecatoresti (1.000 milioane lei), la care se adauga impactul bugetar al majorarii salariilor in sectorul sanitar cu 25% incepand cu 1 octombrie (300 milioane lei), a celei de 12% incepand cu 1 august in cazul personalului din autoritatile executive locale (300 milioane lei), majorarea normei de hrana in sectorul de aparare si ordine publica (250 milioane lei).
o Bunuri si servicii: +941 milioane lei, in special pentru sectorul de aparare.
o Subventii: +1.255 milioane lei in contextul alocarii de sume pentru despagubiri acordate producatorilor agricoli pentru pagubele cauzate de seceta (300 milioane lei), cresterea subventiei pentru motorina, precum si pentru serviciul public de transport feroviar de calatori.
o Proiecte cu finantare din fonduri postaderare nerambursabile: -897 milioane lei. Diminuarea este contrapartida revizuirii descendente a programului privind sumele primite de la UE. Rezervele exprimate acolo cu privire la ritmul in care ar trebui sa se accelereze intrarile de fonduri europene pentru a fi asigurata convergenta la nivelurile programate se aplica si in cazul cheltuielilor asociate.
o Asistenta sociala: +439 milioane lei.
o Cheltuieli de capital: -2.349 milioane lei, modificarea fiind in linie cu subexecutia masiva din primele 8 luni ale anului in ceea ce priveste cheltuielile de investitii.
o Fonduri de rezerva: +841 milioane lei. Aceasta modificare apare drept surprinzatoare in conditiile in care in anii trecuti sumele cheltuite prin
intermediul fondului de rezerva nu erau neaparat cele stabilite cu ocazia iteratiilor succesive ale BGC, sursele de alimentare ale acestuia fiind
reprezentate de sumele ramase necheltuite la nivelul unor ordonatori de credite.
Consiliul fiscal a elaborat anterior analize cuprinzatoare ale modului de utilizare a sumelor din fondul de rezerva aratand lipsa de transparenta a alocarilor din acest fond, inexistenta unor criterii clare de clasificare a cheltuielilor care pot fi finantate din fondul de rezerva bugetara, lipsa unui control din partea Parlamentului sau a altei institutii cu privire la modalitatea de cheltuire a banilor si a formulat recomandari ferme de modificare a legislatiei care stabileste modul de utilizare a fondului de rezerva. Graficul nr. 2 din anexa prezinta cuantumul sumelor alocate prin intermediul fondului de rezerva in perioada 2007-2014, in anul anterior constatandu-se de altfel o deteriorare la nivelul utilizarii fondului de rezerva, sumele cheltuite majorandu-se semnificativ fata de anii precedenti.
in esenta, pe partea de cheltuieli bugetare are loc o majorare semnificativa a cheltuielilor curente (personal, bunuri si servicii, subventii) concomitent cu diminuare masiva a cheltuielilor totale de natura investitiilor programate care sunt prevazute sa scada cu 3.155 milioane lei fata de nivelul prevazut in prima rectificare bugetara din anul 2015. Aceasta evolutie este in linie cu executia bugetara la 8 luni care consemneaza un nivel al investitiilor de circa 15,13 miliarde lei (sau circa 2,1% din PIB) in conditiile unei tinte declarate de 47,36 miliarde lei (6,72% din PIB), modificata acum la 44,2 miliarde lei (6,27% din PIB), ceea ce ar echivala cu o crestere de circa 37% fata de anul 2014. Graficul nr. 4 din anexa analizeaza realizarile in ceea ce priveste
cheltuielile de investitii fata de valorile planificate in bugetul initial sau cu ocazia rectificarilor bugetare in perioada 2012-2014, observandu-se in mod constant deviatii considerabile, in sensul ca rezultatele executiilor sunt fara exceptie inferioare estimarilor din bugetele initiale si din cele rectificate, iar evolutiile din anul curent indica un rezultat similar.
Aceasta evolutie nu este insa una dezirabila, fiind bine stiut din clasamentele internationale de competitivitate ca slaba calitate a infrastructurii reprezinta principala problema de competitivitate a Romaniei in materie de calitate a mediului investitional. Cu toate acestea, cheltuielile de investitii publice au scazut continuu in ultimii ani, urmand sa atinga probabil in 2015 minimul ultimilor 10 ani in termeni de procent din PIB. in acest context, reducerea cheltuielilor de investitii, neinsotita de o imbunatatire semnificativa de eficienta, pentru a acoperi reducerile de taxe si cresterile de cheltuieli salariale in sectorul bugetar este contraproductiva si va avea efecte nefavorabile pe termen mediu asupra cresterii economice potentiale a economiei. in plus, reducerea investitiilor nu poate fi decat o amanare a acestora, necesitatea efectuarii acestora la o data ulterioara fiind de natura sa puna presiune pe buget pe termen mediu si lung.
in opinia Consiliului fiscal, pentru anul 2015 riscurile sunt mai degraba inclinate in directia inregistrarii unui deficit bugetar mai mic decat tinta pe fondul incapacitatii de a executa programul de cheltuieli. Cu toate acestea, pe termen mediu, angajarea unor cheltuieli suplimentare de natura permanenta (cum ar fi cele de natura salariala) semnificative, concomitent cu o reducere ampla a taxelor si impozitelor prevazuta in noul Cod Fiscal (in
special a celor pe consum – TVA si accize) sunt de natura, in lipsa unor masuri compensatorii, sa apropie deficitul in 2016 de limita de 3% din PIB concomitent cu devierea semnificativa de la obiectivul pe termen mediu de 1% deficit structural. in plus, anul 2017 ar putea consemna depasirea limitei de 3% din PIB, in principal in conditiile in care va intra in vigoare a doua serie a masurilor prevazute in noul Cod Fiscal. Prin urmare, derapajul bugetar ar fi unul de natura structurala si ar vulnerabiliza pozitia finantelor publice la urmatoarea faza descendenta a economiei, costurile ulterioare in materie de ajustare depasind beneficiile pe termen scurt asupra convergentei reale generate de un deficit bugetar mai mare in faza de ascensiune
economica.
Opiniile si recomandarile formulate mai sus de Consiliul fiscal au fost aprobate de Presedintele Consiliului fiscal, conform prevederilor art. 56, alin (2), lit. d) din Legea nr. 69/2010 republicata, in urma insusirii acestora de catre membrii Consiliului, prin vot, in sedinta din data de 23 octombrie 2015.
