In data de 24.07.2015, Ministerul Finantelor Publice a trimis Consiliului fiscal, prin adresa nr. 101896/24.07.2015, proiectul de rectificare a Bugetului general consolidat pe anul 2015, Nota de fundamentare si proiectul Ordonantei Guvernului cu privire la rectificarea bugetului de stat, precum si Nota de fundamentare si proiectul Ordonantei Guvernului pentru rectificarea bugetului asigurarilor sociale de stat pe anul 2015, solicitand in temeiul art. 53, alin. (2) din Legea nr. 69/2010 republicata opinia Consiliului fiscal cu privire la acestea. in plus, Consiliului fiscal i-a fost remis si Raportul semestrial privind situatia economica si bugetara de concluziile caruia, alaturi de opinia Consiliului fiscal cu privire la acesta, trebuie tinut seama in constructia propunerii de rectificare bugetara in conformitate cu prevederile art. 15 alin. 1 al Legii responsabilitatii fiscal-bugetare (LRFB) republicata. Opinia nu tine seama de modificarile operate intre timp la proiectul de rectificare bugetara si notificate Consiliului fiscal in dimineata zilei de marti, 28 iulie.
1. Proiectul de rectificare a bugetului general consolidat – conformarea cu regulile fiscale
Comparativ cu bugetul initial aprobat, proiectul de rectificare mentine soldul bugetar proiectat la nivelul nominal de -13.004 milioane lei, inscriindu-se astfel in plafonul de deficit bugetar definit in Legea 182/2014 (Legea pentru aprobarea plafoanelor unor indicatori specificati in cadrul fiscal-bugetar in anul 2015) si respectand regula instituita de art. 12 lit. b) al LFRB. Data fiind revizuirea descendenta minora a cheltuielilor cu dobanzile (-55 milioane de lei), soldul primar al bugetului consolidat este programat sa depaseasca cu aceeasi suma plafonul corespunzator definit in Legea 182/2014.
Daca soldul ramane constant in raport cu nivelul initial, atat veniturile cat si cheltuielile bugetare sunt programate sa creasca semnificativ. Din perspectiva regulilor instituite de LRFB, intervine neconformarea cu acestea dupa cum urmeaza:
– Nivelul programat al cheltuielilor de personal (49.761,5 milioane lei, repectiv 7,1% din PIB) depaseste plafonul corespunzator definit de Legea 182/2014 atat in ceea ce priveste nivelul nominal, cat si ca procent in PIB1 cu 1.388,1 milioane lei, respectiv cu 0,28% din PIB. Lipsa de conformare cu regulile fiscale intervine la nivelul celor instituite de art. 12 lit. a) (pentru nivelul exprimat ca procent in PIB) si lit. c) ( pentru nivelul nominal) al LRFB, precum si in ceea ce priveste regula instituita de art. 17 alin. 2 care interzice majorarea cheltuielilor de personal pe parcursul anului cu prilejul rectificarilor bugetare.
– Nivelul programat al cheltuielilor bugetului consolidat, exclusiv asistenta financiara din partea UE si a altor donatori depaseste plafonul corespunzator definit de Legea 182/2014 cu 4.932 milioane lei, lipsa de conformitate intervenind la nivelul regulii instituite de art. 12 lit. c) al LRFB, precum si la cel al regulii instituite de art. 24 care interzice majorarea cheltuielilor bugetului consolidat, nete de asistenta financiara din partea UE si a altor donatori cu prilejul rectificarilor bugetare, in afara de cazul in care aceasta se datoreaza suplimentarii cheltuielilor cu dobanzile ori a celor aferente contributiei Romaniei la bugetul UE.
Proiectele de acte normative stipuleaza derogarile corespunzatoare de la regulile fiscale mai sus mentionate si redefineste plafoanele din legea 182/2014 in conformitate cu nivelurile agregatelor bugetare din propunerea de rectificare. Recursul sistematic la derogare de la regulile fiscale care nu vizeaza soldul bugetului general consolidat (lipsa conformitatii ex ante cu acestea a intervenit in cvasitotalitea rectificarilor bugetare ulterioare adoptarii LRFB in anul 2010) consfinteste existenta a doua clase de reguli fiscale – una de reguli „tari” (regulile care vizeaza soldul bugetului general consolidat), si una de reguli „slabe” (regulile care vizeaza obligativitatea plafoanelor pentru toate celelalte elemente relevante din perspectiva legii – soldul primar, cheltuieli de personal, cheltuieli totale fara asistenta financiara din partea UE si a altor donatori, intarite de interdictii de majorare a cheltuielilor totale si cheltuielilor de personal cu prilejul rectificarilor bugetare), in pofida faptului ca o astfel de disctinctie nu este prevazuta de lege, iar derogarile se pot opera cu aceeasi usurinta de la toate. in opinia Consiliului fiscal, regulile „slabe” completeaza regula de deficit bugetar din perspectiva respectarii principiilor transparentei si stabilitatii instituite de LRFB, iar relevanta acestora rezida in urmatoarele considerente:
– in conditiile trecerii la repere structurale in ceea ce priveste soldul bugetar, regula referitoare la interdictia majorarii cheltuielilor totale pe parcursul anului permite si Legea 192/2014 definea plafonul aferent cheltuielilor de personal pentru anul 2015 la 48.373,4 milioane lei, respectiv 6,8% din PIB.
3
conformarea ex-post cu tinta de deficit structural si nu doar cea ex-ante (date fiind venituri mai mari obtinute pe seama unei cresteri economice mai rapide decat cea anticipata). Altfel spus, daca conformarea cu tinta de deficit bugetar efectiv nu asigura in sine conformitatea cu tinta de deficit structural in conditiile unei cresteri economice mai rapide decat cea anticipata, existenta plafonului de cheltuieli totale are potentialul de a asigura in timp real alinierea la reperul structural in loc de a genera un necesar de consolidare fiscala structurala cu prilejul iteratiei bugetare urmatoare;
– Plafoanele obligatorii aferente cheltuielilor totale si al celor de personal, dar si a celui aferent soldului primar, apar drept relevante din perspectiva asigurarii predictibilitatii parametrilor bugetari (de ex. in ceea ce priveste traiectoria salariului mediu si a numarului de personal din sectorul public), motivarii autoritatilor in sensul includerii in intregime a informatiei relevante in constructia bugetara initiala si promovarii implicite a angajamentului fata de un anumit set de parametri bugetari.
Inoperabilitatea de facto a setului de reguli fiscale adiacente celei privitoare la nivelul de deficit bugetar, ceea ce inseamna ca acestea nu reusesc nicidecum sa contranga comportamentul autoritatilor in conformitate cu intentia leguitorului, reclama fie intarirea aplicarii legii prin limitarea posibilitatii recursului la derogare la un set precis definit de circumstante si introducerea de sanctiuni motivante pentru nerespectarea regulilor fiscale (solutie optima), fie punerea in acord a situatiei de jure cu cea de facto prin afirmarea suprematiei regulii privind deficitul bugetar (in concordanta cu Pactul de Stabilitate si Crestere si Tratatul privind Stabilitatea, Coordonarea si Guvernanta in cadrul Uniunii Economice si Monetare) si renuntarea formala la setul de reguli conexe.
1. Proiectul de rectificare a bugetului general consolidat – coordonatele actualizate ale veniturilor si cheltuielilor
Proiectul de rectificare suplimenteaza masiv, in suma egala, atat veniturile cat si cheltuielile bugetare (+6.916 milioane lei, respectiv 1% din PIB). La nivelul veniturilor bugetare, sursele revizuirilor operate sunt dupa cum urmeaza:
– Venituri fiscale: +1.589 milioane lei, din care: Impozit pe profit: +817 milioane lei. Actualizarea nivelului programat pe intregul an apare drept justificata in raport cu supraperformanta fata de programul initial la finele primului semestru – gradul de realizare fata de programul initial este, conform raportului semestrial privind situatia economica si bugetara, de 107,7% (+487 milioane lei in termeni nominali). Impozit pe salarii si venit: +784 milioane lei. Actualizarea nivelului programat pe intregul an apare drept justificata in raport cu supraperformanta fata de programul initial la finele primului semestru – gradul de realizare comparativ cu programul initial pentru aceasta categorie de venituri este, conform raportului semestrial privind situatia economica si bugetara, de 104,4% (+553 milioane lei in termeni nominali).
Impozite si taxe pe proprietate: -579 milioane lei. Revizuirea descendenta este consecinta neincluderii in bugetul initial a reducerii taxei pe constructii speciale de la 1,5% la 1%. TVA: -253 miloane lei. Supraperformanta in raport cu programul initial aferent acestei categorii de venituri, de 9,6% la finele primului semestru (+2,568 miliarde lei), permite acomodarea cu usurinta a impactului pe sase luni a extinderii aplicabilitatii cotei reduse de TVA la alimente, servicii de restaurant si catering (circa 2,8 miliarde). Estimarea actualizata a veniturilor pe intregul an apare drept prudenta din perspectiva performantei in ceea ce priveste colectarea la finele primului semestru.
– Contributii de asigurari sociale: +1821 milioane lei. La finele primului semestru, incasarile au consemnat o depasire usoara a programului initial (100,7%, respectiv +202 milioane lei), cel mai probabil drept consecinta a unei dinamici peste asteptari a fondului salarial din economie, fenomen legat si de cresterea economica mai rapida decat cea presupusa in constructia bugetara initiala. Majorarile programate ale cheltuielilor de personal comparativ cu alocarile initiale, de circa 1,4 miliarde lei, sunt asteptate de MFP sa genereze circa 600 de milioane venituri suplimentare din contributii sociale. in opinia Consiliului fiscal, extrapolarea performantei din primul semestru, la care se adauga sumele ce reprezinta contrapartida suplimentarii cheltuielilor de personal, nu pot explica o majorare de asemenea dimensiuni a veniturilor din contributii sociale, excesul probabil
fiind de circa 800 de milioane de lei. Cu toate acestea, dat fiind faptul ca estimarile incasarilor pentru agregatele de venituri fiscale apar drept prudente, o eventuala subperformanta a veniturilor din contributii sociale relativ la nivelul programat rectificat apare drept probabil sa fie acoperita de incasari mai mari decat cele programate la nivelul veniturilor fiscale (in special TVA).
– Venituri nefiscale: + 1504,5 milioane lei. Gradul de realizare a programului la finele lunii iunie era de 91,3% (-858 milione de lei), insa raportul semestrial precizeaza ca aceasta nerealizare este datorata intarzierilor la plata dividendelor de catre companiile de stat si ca este probabil ca aceasta sa fie recuperata pe parcursul lunii iulie. Majorarea nivelului programat de incasat apare determinata si de doua componente temporare, si anume vanzari de certificate de emisii de gaze cu efect de sera (+498 milioane lei) si sume recuperate in urma deciziei de incompatibilitate a unor ajutoare de stat (+508 milioane lei), carora li se adauga varsaminte suplimentare din profitul net al BNR estimate la 257 milioane de lei.
– Venituri din fonduri europene nerambursabile: +1.984 milioane lei. Majorarea nivelului programat apare drept surprinzatoare data fiind subperformanta relativa la programul initial la finele primului semestru – intrarile au insumat doar 41,9% din nivelul programat (-6.110 milioane lei).
Atingerea nivelului programat la finele anului ar presupune o triplare a sumelor primite de la UE in semestrul II comparativ cu cele din primul semestru al anului, care apare neverosimila chiar din perspectiva unui tipar istoric de executie bugetara potrivit caruia aceste intrari accelereaza semnificativ in a doua parte a anului.
Sursele de revizuirii ascendente in suma de 6.916,6 milioane lei a cheltuielilor bugetare sunt:
– Cheltuieli de personal: +1.388 milioane lei. Suplimentarea alocarii apare ca fiind cel putin partial rezultatul includerii unor noi titluri executorii privind drepturile salariale restante (circa 1 miliard de lei).
– Bunuri si servicii: +385 milioane lei.
– Proiecte cu finantare din fonduri postaderare nerambursabile: +2,165 milioane lei. Majorarea este contrapartida revizuirii ascendente a programului privind sumele primite de la UE. Rezervele exprimate acolo cu privire la ritmul in care ar trebui sa se accelereze intrarile de fonduri europene pentru a fi asigurata convergenta la nivelurile programate se aplica si in cazul cheltuielilor asociate.
– Asistenta sociala: +1284 milioane lei. Majorarea alocarilor este determinata de acomodarea impactului pe sase luni de executie al dublarii cuantumului alocatiei de stat pentru copii (+900 de milioane de lei), diferenta reprezentand impactul reintroducerii pensiilor de serviciu pentru
personalul aeronautic, personalul auxiliar de specialitate al instantelor judecatoresti, precum si majorarile operate la nivelul indemnizatiilor persoanelor persecutate din motive politice si etnice, veteranilor si vaduvelor de razboi.
– Alte cheltuieli: +585 milioane lei. Alocarile majorate sunt determinate in principal de hotarari CEDO, despagubiri aferente procesului de restituire a proprietatilor si sume pentru restaurarea unitatilor de cult.
– Cheltuieli de capital: +691 milioane lei. Majorarea apare drept surprinzatoare data fiind subexecutia masiva la nivelul acestei categorii de cheltuieli la finele primului semestru, gradul de realizare a programului fiind de doar 34% (-7.450 milioane). Convergenta la nivelurile bugetate pentru intregul an ar implica ca fluxul de cheltuieli sa creasca de 4 ori in a doua parte a anului comparativ cu nivelul din primul semestru – spre referinta, executia aferenta anului 2014, cu un profil relativ asemanator, a insemnat o accelerare a cheltuielilor de capital de 2,5 ori in al doilea semestru al anului comparativ cu prima parte a anului.
Concluzionand, revizuirile ascendente de proportii operate la nivelul veniturilor bugetare apar drept fundamentate din perspectiva performantei efective la zi, rezultatul unei combinatii intre o crestere economica semnificativ superioara celei prognozate initial, a carei compozitie este favorabila din perspectiva incasarilor de venituri fiscale, si o imbunatatire a eficientei colectarii, atat ca urmare a eforturilor ANAF, cat si, probabil, unei evolutii prociclice a conformarii la plata taxelor din partea contribuabililor. Consiliul fiscal are rezerve serioase fata de nivelul rectificarii ascendente a programului aferent veniturilor din contributii sociale, insa apreciaza ca riscul ridicat de materializare a unor venituri mai mici decat cele programate la nivelul acestei categorii de venituri este compensat de probabilitatea ridicata a unor venituri fiscale superioare celor estimate, data fiind prudenta extraporarilor performantei obtinute in primul semestru al anului. De asemenea, Consiliul fiscal este sceptic in ceea ce priveste probabilitatea de materializare a estimarilor privind sumele din fonduri europene post-aderare revizuite ascendent cu circa 2 miliarde de lei, date fiind performanta raportata la programul pe primul trimestru si ipoteza implicita a triplarii intrarilor in a doua jumatate a anului – cu toate acestea, nematerializarea
Raportul cost-beneficiu pentru decizia de evaziune fiscala variaza in favoarea beneficiilor percepute in faza de recesiune si in favoarea costurilor percepute in faza de expansiune. Vezi Brondolo, J., 2009, “Collecting Taxes During an Economic Crisis: Challenges and Policy Options,” IMF Staff Position Note 09/17 si Pogoshyan T., 2011, ”Assessing the Variability of Tax Elasticities in Lithuania”, IMF WP/11/270.
acestor estimari nu ar trebui sa determine o crestere a deficitului bugetar, data fiind ajustarea automata a componentei de cheltuieli bugetare asociate. La nivelul cheltuielilor bugetare, dincolo de consideratiile cu privire la lipsa de relevanta a regulilor fiscale conexe celei de deficit bugetar, realizarea acestora la nivelul programat apare drept extrem de putin probabila avand in vedere subexecutia masiva a cheltuielilor de investitii din primul semestru al anului curent si accelerarile implicite ale fluxurilor de investitii publice necesare din perspectiva convergentei catre alocarea anuala (acestea ar trebui sa fie de patru ori mai mari in a doua parte a anului comparativ cu primul semestru). in acest context, operarea unei revizuiri ascendente de amploare a acestora din urma fata de programarea initiala (+2,9 mld. lei) cu prilejul primei rectificari bugetare, ce reflecta, pe de o parte majorarea mentionata mai sus a intrarilor programate din fonduri europene, iar pe de alta parte, suplimentarea capitolului cheltuieli de capital, apare drept surprinzatoare. Executia din anii precedenti releva o tendinta sistematica de nematerializare a alocarilor programate, in pofida unor proiectii ambitioase (vezi Graficul nr. 2 din anexa).
Concluzionand, Consiliul fiscal apreciaza ca incadrarea in tinta de deficit bugetar pe anul in curs in contextul metinerii parametrilor actuali ai politicii fiscal-bugetare se va realiza cu usurinta, iar balanta riscurilor apare drept inclinata in directia inregistrarii unui deficit bugetar mai redus decat cel tintit, in conditiile in care sub-executia cheltuielilor de investitii apare drept foarte probabila, date fiind atat experienta executiei din 2014, cat si realizarea programului semestrial.
Opiniile si recomandarile formulate mai sus de Consiliul fiscal au fost aprobate de Presedintele Consiliului fiscal, conform prevederilor art. 43, alin (2), lit. d) din Legea nr. 69/2010 cu modificarile si completarile ulterioare, in urma insusirii acestora de catre membrii Consiliului, prin vot, in sedinta din data de 28 iulie 2015.
